2. CROWDLAW | INTRODUCCIÓN

Esta sección presenta el crowdlaw como una forma de participación pública en el proceso legislativo y analiza cómo los esfuerzos en todo el mundo para fomentar la participación están facilitando que el público se implique en diversas fases del proceso legislativo. También definimos los objetivos del informe y proporcionamos una guía del mismo.

Este es un borrador del informe (de fecha 12 de octubre de 2017) y se actualizará en noviembre.

Durante los últimos cinco años, 75 países se han integrado en el Open Government Partnership (OGP, asociación de gobierno abierto), que pretende «promover la transparencia, dar poder a los ciudadanos, luchar contra la corrupción y crear nuevas tecnologías para mejorar la gobernanza».¹ La extensión global del Gobierno Abierto — prácticas gubernamentales más transparentes y participativas — , acelerada por la aparición de tecnologías que facilitan la colaboración online, ha incrementado el interés en la revisión de los procesos gubernamentales que tradicionalmente se realizan a puerta cerrada. Ha aumentado el número de las plataformas de participación pública que modifican la finalidad inicial de las redes sociales existentes o utilizan ciertas plataformas web o apps móviles para facilitar las peticiones electrónicas, las innovaciones en la esfera del gobierno abierto*, los presupuestos participativos y otras formas de participación por parte de órganos ejecutivos y administrativos. La tecnología permite ir más allá de las salas de reuniones tradicionales y otras formas de diálogo presencial² para generar más oportunidades, mucho más equilibradas, de participación que tienen el potencial de mejorar la calidad del diseño de las políticas a aplicar.

En paralelo a la implantación del gobierno abierto en el ámbito ejecutivo, los órganos legislativos han empezado a explorar — impulsados por las exigencias de la opinión pública — nuevos métodos para incorporar en su labor la inteligencia y la experiencia del público más allá de los comicios electorales, incluyendo maneras de mejorar los procesos legislativos. Este tipo de proceso legislativo participativo se conoce como «crowdlaw».³

CrowdLaw ofrece una alternativa al método tradicional del proceso legislativo, que habitualmente está en manos de un equipo de profesionales y políticos que trabajan a puerta cerrada. En el mundo, lo tradicional es que los partidos políticos acuerden en secreto la legislación y los compromisos legislativos. Para parafrasear un comentario periodístico reciente, que se puede aplicar a todos los órganos legislativos: en el parlamento, el secreto es una realidad.⁴

Formas limitadas de consulta pública offline en forma de audiencias públicas no son nada nuevo. No obstante, las nuevas tecnologías han ampliado extraordinariamente el uso de la participación en campos nuevos y en el papel que se pide que juegue la población. Ahora el público puede, en muchos casos, ir más allá aportando opiniones y formulando peticiones online⁵ para jugar un papel mucho más sustantivo, incluyendo propuestas legislativas, borradores de leyes, críticas a la legislación y aportando datos imprescindibles (Figura 1).⁶

Mi Senado: una aplicación para teléfono móvil que pretende «acercar los ciudadanos colombianos al legislativo», a través de facilitar el acceso a la información, de canales directos de comunicación con los senadores, y de oportunidades para votar en tiempo real. Los ciudadanos colombianos pueden reaccionar y votar en las sesiones plenarias parlamentarias en tiempo real y recibir notificaciones push para saber cuándo se convocan las sesiones plenarias de manera que puedan participar. A través de la app, los usuarios también tienen acceso a los registros de asistencia y voto de los representantes electos (Figura 2).

Parlement et Citoyens: una plataforma que permite al público francés presentar sugerencias para la actividad legislativa a través de un proceso de consulta online de múltiples pasos. En la plataforma, los representantes pueden publicar una consulta que ofrece de tres a cinco oportunidades de participación diferentes (Figura 3). Por ejemplo, un representante plantea un problema que los ciudadanos ayudan a definir, y para el que pueden contribuir a generar una solución y evaluar las soluciones propuestas. Los ciudadanos también pueden participar en discusiones por videoconferencia con el representante. Al final del proceso, un informe de conclusiones explica si, cuándo y cómo se ha incorporado la aportación ciudadana en la propuesta legislativa resultante. (Los procesos de consulta, aunque patrocinados por los representantes que están presentes a lo largo de todo el proceso, en realidad están gestionados por voluntarios.)

E-Democracia: una plataforma de participación de The Hacker Lab que proporciona al público brasileño tres oportunidades de participación: (1) esbozar legislación colaborativa a través de WikiLegis, (2) contactar con los diputados en la sección de discusión Expressão, y (3) audiencias públicas a través de conferencias online con los representantes. Mediante estas herramientas, E-Democracia permite que los ciudadanos propongan y editen textos legislativos (Figura 4) con múltiples oportunidades para que el gobierno responda. Los informes finales permiten que los ciudadanos comprendan si, cuándo y cómo su participación en la plataforma se ha incorporado a los borradores de la legislación.

El crowdlaw tiene el potencial de mejorar la calidad del proceso legislativo al generar oportunidades para que el público aporte experiencia, información y opiniones con el objetivo de redactar leyes, reglamentos y constituciones que están mejor informadas y, al mismo tiempo, más legitimadas porque se han elaborado en público. A través de dichos procesos, el público se convierte en colaborador y co-creador en el proceso legislativo con el objetivo de mejorar la calidad de los resultados legislativos y la efectividad del gobierno.⁷

Pero, a pesar de estos ejemplos prometedores y apasionantes, el crowdlaw no está bien institucionalizado en la práctica parlamentaria. Los parlamentarios y los miembros del público que no están familiarizados con el proceso siguen siendo bastante escépticos. De hecho, los parlamentos, como otras instituciones públicas, se resisten con frecuencia a la participación pública, temiendo que sea una carga, en el peor de los casos, o inútil, en el mejor caso. Incluso cuando las instituciones ofrecen una oportunidad para participar, el público no está siempre informado ni dispuesto a hacerlo, sospechando que la participación no será relevante o no se incorporará en el resultado final. Los temores no carecen de fundamento porque muchos proyectos online de democracia participativa, ya sean legislativos o ejecutivos, han fracasado al no alcanzar el resultado deseado por las instituciones o los individuos. Por ejemplo:

• Decide Madrid, una iniciativa del Ayuntamiento de Madrid que reunió 18.000 propuestas políticas presentadas por el público participante, ha dado como resultado que solo dos de estas propuestas han sido consideradas por el Ayuntamiento.
• En 2009 el equipo de transición del presidente electo Barack Obama pidió al pueblo americano propuestas políticas para los primeros cien días en el cargo del nuevo presidente. Aunque se recibieron más de 70.000 ideas en The People’s Briefing Book y fueron votadas por más de medio millón de personas, ninguna de ellas se incorporó a las políticas aplicadas.⁸

Integrar el crowdlaw en el proceso legislativo: más allá de la petición

En este periodo inicial de crowdlaw, las oportunidades de participación no están bien integradas en la práctica legislativa lo que provoca un gran aumento del volumen de información (sugerencias, comentarios, peticiones) sin que redunde en una mejora de la calidad de los resultados legislativos. Los extensos conocimientos y experiencias del público no encuentran una vía de entrada en la toma de decisiones en el momento apropiado y en un formato que se pueda utilizar. Si se diseñan sin tener en cuenta las necesidades tanto de los miembros del público participante como de las instituciones parlamentarias, las innovaciones en la participación online no mejorarán el proceso legislativo, sino que conducirán solo a la frustración, la desafección y la fatiga.

Sin embargo, diseñada de una manera correcta, la participación puede mejorar la legitimidad y la efectividad del proceso legislativo en cada fase del mismo al introducir más datos y puntos de vista diversos, y al garantizar que la legislación esté mejor informada de las condiciones de la vida real.

Alrededor del mundo, los experimentos de participación pública que han tenido éxito han incidido en cada una de las cinco fases básicas del proceso legislativo. Proporcionan una idea de cómo las prácticas de crowdlaw se pueden integrar en el proceso legislativo con el objetivo de aportar información del público para un gobierno mejorado. Aunque articulados como «tipos ideales», con aportaciones cruzadas significativas entre fases, los beneficios potenciales de cada etapa (Figura 5) son:

1) Marcar la agenda: cuando los parlamentos deciden qué temas asumen para legislar sobre ellos. Muchos países tienen ya un proceso de peticiones muy bien establecido.⁹ Llevado online y rediseñado constituye potencialmente una oportunidad para aportar empirismo al proceso legislativo a través de la contribución pública de experiencias e información, ofreciendo al público la oportunidad de proponer, priorizar y criticar los problemas que se deben afrontar. Por ejemplo, en Finlandia la Ley de Iniciativa Ciudadana permite que los miembros del público propongan leyes nuevas. La Unión Europea ha adoptado su propia Ley de Participación Ciudadana. En México, la Ley 3de3 permitió que 634.000 personas pidieran la publicación de información financiera de los políticos para combatir la corrupción. Las reformas propuestas por la Ley 3de3 amparan la primera iniciativa ciudadana que ha tenido éxito al ser discutida y aprobada por el Congreso mexicano una ley que permite que se acepten propuestas legislativas ciudadanas que consigan 120.000 firmas.¹⁰ ¹¹En esta fase, la participación tiene el potencial de mejorar el nivel de información en el proceso legislativo.

2) Presentación de propuestas: cuando los órganos legislativo y regulatorio llegan a plantear una solución para un problema. Esto representa una oportunidad para identificar enfoques innovadores mediante la difusión de experiencias diversas y sugerir, debatir y criticar los enfoques propuestos. Dichos enfoques amplían la aportación del público más allá de lo que está a disposición de los legisladores y sus equipos a través de audiencias ocasionales. Por ejemplo, Parlement et Citoyens en Francia permite que los ciudadanos presenten propuestas sobre las causas y las soluciones al problema planteado por el representante. Posteriormente, las propuestas ciudadanas son sintetizadas, debatidas e incorporadas al borrador legislativo resultante. En esta fase, la participación tiene el potencial de mejorar la innovación.

3) Redacción: cuando los órganos legislativos fijan las soluciones a través de un proyecto de legislación, reglamento o constitución. Esto proporciona una oportunidad para una redacción colaborativa y para solicitar comentarios sobre un borrador para mejorarlo. Al incrementar el acceso a una función central del gobierno, la redacción colaborativa genera un ímpetu radical para una mayor abertura. Por ejemplo, el WikiLegis de E-Democracia permite que los brasileños editen borradores de textos legislativos de una manera parecida al trabajo colaborativo en un documento de Google. En esta fase, la participación tiene el potencial de aumentar la transparencia.

4) Implementación: cuando los órganos legislativos delegan en los organismos o equipos administrativos que pongan en práctica las leyes. Esto implica con frecuencia un paso adicional al redactar reglamentos basados en la legislación y plantear estrategias para convertir la letra de la ley en acciones prácticas. Dicho proceso de creación de normas representa otra oportunidad para la participación. Por ejemplo, la plataforma eRulemaking de los Estados Unidos proporciona un mecanismo electrónico para que el público comente los reglamentos en fase de borrador. En esta fase, la participación tiene el potencial de aumentar la efectividad de la legislación.

5) Evaluación: cuando el público puede ayudar a supervisar y monitorizar las consecuencias de la legislación. La evaluación del impacto minucioso, incluidos los costes y los beneficios, de la legislación en la vida de las personas ofrece una oportunidad para la participación, porque permite preguntar al público cómo medir el impacto y qué datos utilizar con ese fin. Sin embargo, los procesos de evaluación son insuficientes tanto en el crowdlaw como en los contextos legislativos tradicionales, pero los mecanismos de supervisión y corrección que se han puesto en marcha indican un giro inicial hacia un fortalecimiento de la supervisión pública y el análisis de resultados para evaluar las instituciones gubernamentales. Por ejemplo, Evidence and Fact Checks, utilizado por el Parlamento del Reino Unido, invita a aportar pruebas sobre propuestas políticas relacionadas con temas que van desde la diferencia salarial de género hasta la tecnología sanitaria. Aunque la participación en el programa es baja y no ha publicado datos sobre su impacto, proporciona una estrategia prometedora para emplear la valoración a posteriori en la mejora de la implementación. Una campaña Promise Tracker para evaluar la calidad de la comida escolar en Brasil ha logrado un gran éxito al invitar a los ciudadanos a usar los teléfonos móviles para verificar si los alimentos están a la altura de los estándares del programa.¹² Pruebas al azar en las que las comunidades monitorizan la atención sanitaria indican que «[c]omunidades que tienen […] supervisión de la implementación suelen ser más efectivas en la mejora de la dispensación del servicio», cuando disponen de la información adecuada. Las pruebas indican que una comunidad informada y vigilante obtiene unos resultados mejores de las actividades gubernamentales.¹³ En esta fase, la participación tiene el potencial de aumentar la responsabilidad.

Guía de este informe

Este informe agrupa 10 recomendaciones prácticas (Sección 2) para implantar estrategias efectivas de crowdlaw, que se agrupan en una ley modelo (Sección 3). La ley, en particular, describe lo que llamamos el «Open Assembly Lab», una pequeña unidad administrativa con la capacidad y la autoridad efectiva necesaria para diseñar, implementar y probar las prácticas de participación pública. En las secciones siguientes, explicamos el contexto del proyecto en mayor extensión, incluyendo las condiciones globales y españolas de la desconfianza política que está dando origen al deseo de implantar estas innovaciones (Sección 4). Después analizamos las razones que cimentan la participación pública en el proceso legislativo (Sección 5). La exposición en detalle de las recomendaciones que se derivan de nuestro análisis de 25 casos de participación pública (Secciones 6 y 7). Al exponer estos métodos participativos del proceso legislativo, pretendemos extraer las lecciones principales que debemos aprender sobre crowdlaw y ofrecer recomendaciones de diseño para aquellos órganos parlamentarios interesados en incorporar la participación pública en una u otra fase del proceso legislativo. El objetivo es profundizar en nuestra comprensión colectiva de lo que funciona, lo que no lo hace, cómo evaluar el impacto, y acelerar la implantación de más prácticas participativas en el proceso legislativo. Así, en la Sección 8, describimos la agenda investigadora sobre crowdlaw y el papel del Open Assembly Lab y las universidades en su desarrollo.